Implantation commerciale, une réforme s'impose

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LÉGISLATION - LOISLa législation actuelle s'avérant contestable, le Conseil de la concurrence préconise une réforme en profondeur. L'autorisation préalable à la délivrance du permis de construire devrait disparaître.


Comme l'Espagne et le Portugal, la France est pressée par la Commission européenne de revoir sa législation relative l'implantation d'équipements commerciaux sur son territoire. Dans un avis motivé du 12 décembre 2006 (deuxième phase précontentieuse, après une mise en demeure en juillet 2005), la Commission reproche au droit français d'entraver les libertés d'établissement et de prestation de services (articles 43 et 49 du Traité CE).

Constituée pour l'occasion, la Commission de modernisation de l'urbanisme commercial propose en février 2007 une réforme du droit actuel sur la base de critères rénovés. Le 7 mai suivant, le ministre de l'Economie saisit le Conseil de la concurrence pour qu'il lui donne son avis. Ce qu'il fait le 11 octobre 2007 (avis n°07-A-12).

Dressant un bilan de la réglementation actuelle, le Conseil l'estime contestable. L'objectif phare (donné dans la loi dite « Royer ») est d'encadrer le développement de la grande distribution afin d'assurer un développement équilibré des différentes formes de commerce et de préserver en particulier les petits commerces de proximité en centre ville. Mais, de 1992 à 2004, le nombre de points de vente d'une surface inférieure à 400 m² a, tous secteurs confondus, diminué de 4% alors que le nombre de grandes surfaces a lui progressé de 45,3% (même si leur développement se ralentit depuis 1996). Dans le secteur alimentaire seul, le recul du petit commerce de proximité a été freiné par le rebond (entre 1996 et 2003) du nombre de supérettes (de 120 à 400 m²), mais l'initiative en revient aux grands groupes de distribution et s'inscrit dans un mouvement plus large de concentration du secteur (85% des magasins de proximité d'une superficie de 199 à 1 199 m² leur appartiennent).

Le Conseil zoome alors sur l'impact de la loi Raffarin (du 5 juillet 1996) qui a notamment étendu le champ de la procédure de l'autorisation préalable au permis de construire, en abaissant le seuil de contrôle à 300 m² pour les magasins et les ensembles commerciaux. Ce texte a aussi renchéri le coût des demandes, note le Conseil, particulièrement pour les plus petites surfaces de vente. « Le coût moyen d'une demande d'autorisation pour une extension serait de 10 à 15 € par m² pour les grandes surfaces de plus de 1 000 m², et de 30 à 50 € par m² pour les établissements plus petits, soit 60 000 à 90 000 € pour un hyper moyen de 6 000 m² ». Cette loi a aussi contribué de manière significative à limiter la part de marché du format maxi-discompte qui a été amené à multiplier les ouvertures de magasins de 299 m² et dans des zones « sensibles ». Cependant, les enseignes de supermarchés traditionnelles convertissaient elles une partie de leurs magasins en maxi-discompte sous enseigne dédiée (ED pour Carrefour, Leader Price pour Casino, Netto pour Intermarché ).

Mais la loi Raffarin n'est pas seule en cause. Face au développement du commerce électronique (les grandes enseignes y trônent encore), réguler le commerce par la surface de vente perd de sa pertinence. Par ailleurs, le critère d'équilibre entre les formes de commerce repose sur une comparaison entre la densité commerciale au sein de la zone de chalandise (après autorisation) et une moyenne départementale et nationale pas toujours adaptée à l'objectif poursuivi (quand la zone est à cheval sur plusieurs départements ou parce que le calcul de la densité ne prend pas en compte les surfaces de moins de 300 m² ni le taux d'équipement des ménages en voitures).

Le Conseil ne conclut pas pour autant à un échec de la réglementation sur l'urbanisme. Elle aurait, dans une certaine mesure, ralentit le déclin du petit commerce dont les affres sont aussi les nuisances qu'il engendre (bruit, etc.), un prix élevé du foncier en centre-ville, les problèmes de stationnement et de circulation. Et là, « la régulation quantitative des ouvertures de grandes surfaces n'a pas vocation à traiter ce type de problèmes », explique le Conseil. Mieux vaut accorder aux petits commerces des aides directes et ciblées, préconise-t-il.

La réglementation actuelle compte encore des effets pervers sur la concurrence, notamment. L'instauration d'une barrière réglementaire à l'entrée des grandes surfaces a joué sur la concentration du secteur et sur les relations entre distributeurs et fournisseurs par consolidation de la puissance financière des principaux groupes de distribution. Une concentration qui suggère par ailleurs l'existence de nombreuses situations de position dominante locale et qui contribue à renforcer les barrières réglementaires à l'entrée sur le marché pour les petits acteurs et les nouveaux entrants. Le Conseil incrimine ici la nécessité pour ces derniers d'obtenir une autorisation administrative en fonction d'autres critères que ceux relevant de l'économie de l'installation envisagée, la complexité et le coût élevé de cette demande, le fait que les CDEC accordent davantage d'autorisations d'extensions de magasin que d'ouvertures. Bref, ceux qui sont déjà en place sont favorisés et les opérateurs étrangers candidats se trouvent dans l'impossibilité de se développer rapidement et massivement, sauf à acquérir des sites existants.

Ce bilan, en demi-teinte donc quant à l'objectif d'équilibre entre les formes de commerce, relativement négatif sur le plan de la concurrence, milite en faveur d'une réforme profonde du système, conclut le Conseil. Au-delà d'un simple aménagement des règles actuelles (reproche qu'il formule à l'égard de la proposition de la Commission de modernisation), il préconise de ne soumettre l'implantation des surfaces commerciales qu'à une seule autorisation (celle du permis de construire), sur la base de documents d'urbanisme applicables à l'ensemble des acteurs (plans d'urbanisme locaux et schémas de cohérence territoriale), sans pour autant abandonner certains objectifs poursuivis par les lois Royer et Raffarin. Concrètement, la suppression du système d'autorisation préalable administrative au cas par cas (une des critiques de la Commission) restaurerait une concurrence effective dans le secteur. Mais la levée de cette barrière profitera aussi aux grands groupes déjà présents. Pour éviter qu'elle ne facilite encore davantage la constitution de positions dominantes locales, le Conseil propose une double action : la réduction des seuils actuels de contrôle des concentrations (l'acquisition par un groupe intégré d'un magasin indépendant n'est contrôlée que si le magasin cible réalise un CA supérieur à 50 millions d'euros) ainsi qu'un renforcement de son propre pouvoir d'injonction en l'étendant à la possibilité de remettre en cause les positions dominantes acquises, par des injonctions de cessions d'activités.
Sylvie Gobert

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